Op weg naar RED2

In 2021 wordt de herziene Europese Richtlijn voor hernieuwbare energie – de nieuwe Renewable Energy Directive (RED2) – geïmplementeerd in onze nationale wetgeving. Zodat vanaf 1 januari 2022 de uitvoering van start kan. Als toekomstige uitvoerder van de RED2 is de NEa nauw betrokken bij de voorbereidingen.

De RED2 schrijft voor dat brandstofleveranciers in 2030 minimaal 14% hernieuwbare energie moeten realiseren in vervoer. Maar in het implementatietraject wordt ook een aantal afspraken uit het Klimaatakkoord meegenomen. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is verantwoordelijk voor de nationale implementatie van de herziene richtlijn voor het onderdeel vervoer. 

De NEa heeft in het traject een belangrijke adviserende rol, met name voor de uitvoerbaarheid, fraudebestendigheid en handhaafbaarheid van de Nederlandse implementatie van RED2. Daarnaast heeft de NEa veel kennis van de markt en weet ze dus welke maatregelen zullen leiden tot de gewenste effecten.

Wijzigingen en aanpassingen volop in gang
De wijzigingen in de wet- en regelgeving voor Energie voor Vervoer zijn in 2018 onder leiding van het Ministerie van IenW volop in gang gezet. De hoofdstukken 9.7 en 9.8 in de Wet milieubeheer zijn gewijzigd en in januari 2020 voorgelegd ter internetconsultatie. Brancheverenigingen en andere belanghebbenden hebben hun zienswijzen kunnen indienen en op basis daarvan is de wetswijzing verder aangescherpt. Daarna werd het wetsvoorstel voorgelegd aan de Tweede Kamer. 

In 2020 is ook het Besluit energie vervoer (algemene maatregel van bestuur) gewijzigd. Het concept-Besluit is in november 2020 ter consultatie aangeboden. Op basis daarvan is het concept aangepast en later in 2021 wordt het naar de Tweede en Eerste Kamer gestuurd. Verder is IenW begonnen met de aanpassing van de Regeling energie vervoer, die op een later moment in 2021 ter inzage wordt voorgelegd. Zo worden belanghebbenden tijdens het traject telkens betrokken om mee te denken over belangrijke beleidskeuzes.

Klaarstomen voor de nieuwe systematiek
Ondertussen is de NEa zich aan het klaarstomen voor haar rol als uitvoeringsorganisatie en toezichthouder op de RED2. Met de noodzakelijke voorbereidingen om de organisatie, systemen en processen aan te passen op de nieuwe systematiek. In aanloop naar 2022 wordt de doelgroep door de NEa, in samenwerking met IenW, in voorlichtingsbijeenkomsten op de nieuwe systematiek voorbereid.  

Ondanks corona voldoen leveranciers aan hun verplichting

Net als in voorgaande jaren voldeden alle brandstofleveranciers in 2020 aan hun jaarverplichting – ondanks de coronamaatregelen die het werk bemoeilijkten. Met ruim 16,5% geleverde hernieuwbare energie was het gezamenlijk aandeel zelfs net iets meer dan het verplichte aandeel van 16,4%. In 2019 was de totale levering van brandstof uit hernieuwbare energie nog maar 12,7%. 

Bedrijven die benzine en diesel leveren aan vervoersbestemmingen moeten jaarlijks zorgen voor toenemend aandeel hernieuwbare energie. Dit heet de jaarverplichting. De relatieve jaarverplichting van 2020 was flink hoger dan die van 2019: het verplichte aandeel steeg van 12,5% in 2019 naar 16,4% in 2020. Maar in absolute zin viel het lager uit dan verwacht. Tegenover het hogere verplichte aandeel stond namelijk een fors lager volume aan benzine- en dieselleveringen door de coronamaatregelen. De totale hoeveelheid benzine en diesel geregistreerd in het Register Energie voor Vervoer (REV) lag in 2020 circa 13% lager dan in 2019. De gezamenlijke jaarverplichting bedroeg in 2020 ruim 65 miljoen Hernieuwbare Brandstofeenheden (HBE’s) in plaats van de 75 miljoen HBE’s die waren voorzien. 

Soorten ingezette hernieuwbare energie
Net als in voorgaande jaren bestond het overgrote deel van de geleverde hernieuwbare energie in 2020 uit vloeibare biobrandstoffen. Dieselvervangende biobrandstoffen vormden met 75% de hoofdmoot, gevolgd door benzinevervangende biobrandstoffen met 19%. De resterende 6% hernieuwbare energie voor vervoer bestond met name uit elektriciteit en biogas. Hoewel dit laatste aandeel nog niet zo groot is, stijgt het wel flink ten opzichte van 2019 (toen 4%). 

Europees doel: 10% hernieuwbare energie 
In 2020 moesten er ook Europese doelen gehaald worden. Zo moest op basis van de Europese Richtlijn hernieuwbare energie (RED) 10% van de benzine en diesel die werd geleverd aan de Nederlandse vervoersmarkt vervangen zijn door hernieuwbare alternatieven. 

Met 16,5% hernieuwbare energie in vervoer lijkt Nederland ruim boven de RED-doelstelling te zitten. Maar in 2020 werd bijna 30% van de biobrandstoffen geleverd aan de zeevaart. Dit aandeel is fors hoger dan de trend die voorgaande jaren werd gezien. De leveringen van duurzame biobrandstoffen aan de zeevaart tellen wel mee voor de Nederlandse jaarverplichting maar níet voor de Europese doelstelling van 10%. Wanneer de zeevaartleveringen buiten beschouwing worden gelaten, is het aandeel hernieuwbare energie in het Nederlandse vervoer 11,7%. Daarmee is de transportdoelstelling van 10% in 2020 wel behaald.

Europees doel: 6% CO2-reductie
Ook moest in 2020 volgens de Europese Richtlijn brandstofkwaliteit (FQD) een broeikasgasemissiereductie worden gerealiseerd in de brandstofketen van 6%. Op dit gebied hebben de bedrijven aan hun individuele verplichting voldaan via het inleveren van HBE’s voor hun jaarverplichting. Maar ook hier geldt dat volgens de EU-rekenregels de emissiereductie die is behaald door de leveringen aan de zeevaart niet mag worden meegeteld. Wanneer de zeevaart niet wordt meegerekend, rapporteert Nederland een behaalde reductie net onder de doelstelling, namelijk 5,4% (inclusief zeevaart was dat 7%). 

Toename zeevaartinboekingen

In het voorjaar van 2020 kreeg de NEa signalen dat er steeds meer biobrandstof aan de zeevaart werd geleverd. Leveringen van biobrandstof aan zeevaart waren al langer in te boeken in het REV voor HBE’s, maar tot 2020 werd dit weinig gedaan. De vergroening en emissiereductie van de zeevaart is op zich een positieve ontwikkeling, maar de volumes werden dermate groot dat het de HBE-systematiek als geheel verstoorde. De inzet in deze internationale sector mag niet worden meegeteld voor de nationale doelstellingen en gaat ten koste van prestaties in wegtransport, waar de Europese richtlijnen zich vooral op richten. 

De NEa heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat geïnformeerd over deze ontwikkeling en in de zomer van 2020 samen met het ministerie verschillende opties tot ingrijpen verkend. De NEa heeft geadviseerd de inzet van geavanceerde biobrandstoffen in zeevaart vooralsnog wel toe te staan, omdat dit direct bijdraagt aan het beleidsdoel om de inzet van deze biobrandstoffen te stimuleren. Daarnaast ondersteunt het de verdere verduurzaming van de sector. IenW heeft uiteindelijk besloten de zeevaartleveringen vanaf 2021 te beperken tot deze geavanceerde biobrandstoffen. Omdat de grondstoffen voor geavanceerde biobrandstoffen vooralsnog beperkt beschikbaar zijn, is de verwachting dat de leveringen aan de zeevaart vanaf 2021 sterk zullen afnemen. Zo blijven na 2020 de minimaal vereiste klimaatverplichtingen realiseerbaar. Tegelijkertijd blijft zo een handelingsperspectief voor de verduurzaming van zeevaart bestaan. Tot een uitfasering van de zeevaart per 2025 was al eerder besloten. 

Begin 2021, toen de definitieve balans kon worden opgemaakt over 2020, bleek dat de zeevaart inderdaad een significante groei heeft laten zien: bijna 30% van de HBE’s kwam voort uit deze sector.

Ontwikkelingen grondstoffen biobrandstoffen

Doelstelling geavanceerde biobrandstoffen 
Sinds 2018 geldt er een minimum doelstelling voor het leveren van zogeheten geavanceerde biobrandstoffen om het gebruik ervan te stimuleren. Op Europees niveau is afgesproken wat precies onder geavanceerde biobrandstoffen wordt verstaan; ze worden gemaakt van moeilijk te verwerken afvalstromen en residuen.

De doelstelling voor 2020 was een aandeel van 1,0% van alle benzine- en dieselleveringen. Met een inzet van 2,6% is die doelstelling ruimschoots behaald. Het ingezette beleid om de inzet van afvalstoffen en residuen in biobrandstoffen te stimuleren lijkt hiermee zijn vruchten af te werpen.

Limiet conventionele biobrandstoffen 
Daarnaast geldt er een grens voor het gebruik van biobrandstoffen die gemaakt zijn van gewassen (conventionele biobrandstoffen). Op deze manier wordt de inzet van voedsel- en voedergewassen voor biobrandstoffen ontmoedigd. De Nederlandse limiet voor 2020 (en 2021) was 5% van alle benzine- en dieselleveringen. In 2020 is slechts 1,7% conventionele biobrandstoffen ingezet.

Toch is dit een relatief grote stijging ten opzichte van 2019, toen het aandeel 1,2% was. Sinds 2015 was het niet eerder zo hoog. De oorzaak daarvan ligt waarschijnlijk bij de introductie van de E10-verplichting voor benzine. In 2020 gold deze verplichting voor het eerst over het hele kalenderjaar, met een verhoogde inzet van bio-ethanol als gevolg. Bio-ethanol wordt veelal gemaakt van gewassen.

Nieuwe limiet vetten en oliën 
In 2022 wordt er vanwege de RED2-implementatie een nieuwe limiet in de Nederlandse wet- en regelgeving geïntroduceerd. Deze geldt voor biobrandstoffen uit gebruikt frituurvet en dierlijk vet. De inzet van deze biobrandstoffen wordt begrensd om de meer geavanceerde biobrandstoffen en andere vormen van hernieuwbare energie te stimuleren. De hoogte van de limiet wordt bezien tijdens het proces van de RED2-implementatie.

Integrale ketenanalyse duurzame biobrandstoffen

De NEa heeft nauw samengewerkt met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD) van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) aan een integrale ketenanalyse duurzame biobrandstoffen. Aanleiding was een grote fraudezaak met biodiesel, die strafrechtelijk is afgehandeld. Het doel: een robuustere systematiek door de hele keten om onrechtmatigheden zoveel mogelijk uit te sluiten en het vertrouwen in duurzaam vervoer te versterken.

Staatssecretaris Van Veldhoven heeft de aanbevelingen uit de ketenanalyse overgenomen en onder meer een juridische grondslag geïntroduceerd voor publiek toezicht op álle schakels en certificeringsinstellingen in de biobrandstoffenketen in Nederland. Deze grondslag geeft de NEa de bevoegdheid om risico-gestuurd toezicht eerder in de keten in te zetten.

Europese samenwerking
Ook heeft de staatssecretaris een coalitie gevormd met Europese lidstaten met een aanzienlijke productiecapaciteit om structureler informatie uit te wisselen en het toezicht te versterken. Daarnaast zijn er positieve ontwikkelingen bij de Europese uitwerking van een Uniedatabank waar de NEa nauw bij betrokken is. Deze Uniedatabank is van belang om de transparantie in de biobrandstofketen te vergroten. Ook wordt in Europees kader gewerkt aan het versterken van het private toezicht (door de duurzaamheidssystemen). Dat is nodig, omdat een groot deel van de ketens voor biobrandstoffen buiten Nederland of zelfs buiten Europa ligt.  

Frank Bergmans, Manager Duurzame Ontwikkeling bij MVO
Frank Bergmans, Manager Duurzame Ontwikkeling bij MVO

‘Publieke en private samenwerking is complementair en noodzakelijk’

MVO, de ketenorganisatie voor oliën en vetten, werkt samen met de biodieselbedrijven hard aan transparantie, het beperken van frauderisico’s en het nationaal en internationaal versterken van de handelsketen – in nauw contact met de NEa. Na de biodieselfraudezaak is die samenwerking in een stroomversnelling gekomen. 

Frank Bergmans, Manager Duurzame Ontwikkeling bij MVO: “Om duurzaamheid te garanderen kunnen bedrijfsleven en overheid niet zonder elkaar. Ketenborging via private certificatie is belangrijk om duurzaamheid te waarborgen. Daarbij wordt de kennis van de sector gebruikt om de naleving van principes en criteria en de traceerbaarheid te controleren via audits. Publiek toezicht op het private systeem en de uitvoering daarvan moet garanderen dat alles aan de wettelijke vereisten voldoet. MVO communiceert met de NEa over mogelijke misstanden. Bij overtredingen heeft de NEa de bevoegdheid om onderzoek te doen en sancties op te (laten) leggen. Door uitwisseling van kennis en ervaring tussen MVO en NEa werken we continu aan transparantie en zorgen we dat de ‘goede’ bedrijven hun werk kunnen blijven doen.”